Każdego roku Zakład Ubezpieczeń Społecznych przeprowadza tysiące kontroli płatników składek. Od 2017 r. ze względu na zmiany formy typowania podmiotów do sprawdzenia można zauważyć tendencję spadkową w zakresie liczby kontroli. ZUS zobowiązany jest bowiem do dokonywania analizy prawdopodobieństwa naruszenia prawa w ramach wykonywania działalności gospodarczej, co w założeniu ustawodawcy miało na celu ograniczenie liczby i zakresu kontroli przedsiębiorców, u których występuje niewielkie ryzyko bądź nie stwierdzono wcześniej naruszeń przepisów.

Niemniej, niezależnie od zastosowanej metody wyboru jak również rodzaju wytypowanego przez organ podmiotu do kontroli, ZUS zobowiązany jest do jej prowadzenia zgodnie z przepisami prawa.

1. Kontrola płatnika składek dotycząca wykonywania zadań i obowiązków w zakresie ubezpieczeń społecznych

Zagadnienie kontroli płatników składek zostało uregulowane w ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (dalej: „u.s.u.s.). Dodatkowo w przypadku kontroli przedsiębiorców zastosowanie znajdują również przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców.

Co do zasady, poza sytuacjami wyraźnie wskazanymi w ustawie Prawo przedsiębiorców, organ kontroli zobowiązany jest zawiadomić przedsiębiorcę o zamiarze wszczęcia kontroli, a kontrola jest wszczynana nie wcześniej niż po upływie 7 dni i nie później niż przed upływem 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia. Wszczęcie kontroli po upływie tego terminu wymaga natomiast ponownego zawiadomienia.

Rozpoczęcie kontroli następuje po okazaniu legitymacji służbowej i po doręczeniu płatnikowi upoważnienia do przeprowadzenia kontroli. Maksymalny czas kontroli organu kontroli u przedsiębiorcy zależy od rodzaju przedsiębiorcy i wynosi odpowiednio 12 dni roboczych w przypadku mikroprzedsiębiorców, 18 dni roboczych w przypadku małych przedsiębiorców, 24 dni roboczych w przypadku średnich przedsiębiorców oraz 48 dni roboczych w stosunku do pozostałych przedsiębiorców. W praktyce, czas trwania kontroli wskazywany jest również przez organ w upoważnieniu do przeprowadzenia kontroli w ramach obowiązkowego elementu, tj. przewidywanego terminu zakończenia kontroli.

Ustalenia kontroli opisuje się w protokole kontroli i jeden egzemplarz doręcza się kontrolowanemu płatnikowi. Płatnik składek ma następnie prawo do złożenia zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole kontroli, wskazując równocześnie stosowne środki dowodowe. Działanie to otwiera nowy etap, związany z rozpatrywaniem przez organ zgłoszonych przez płatnika zastrzeżeń, w oparciu o przepis art. 91 ust. 4 u.s.u.s.

2. Charakter prawny dodatkowych czynności kontrolnych

Złożenie przez płatnika zastrzeżeń do protokołu kontroli powoduje po stronie organu prowadzącego kontrolę konieczność ich weryfikacji, a zatem podejmowanie przez ten organ działań bezpośrednio związanych z podniesionymi przez płatnika zarzutami zmierzającymi do ich rozpatrzenia.

Zgodnie z brzmieniem wspomnianego art. 91 ust. 4 u.s.u.s. „Inspektor kontroli Zakładu ma obowiązek rozpatrzyć zgłoszone zastrzeżenia i w razie potrzeby podjąć dodatkowe czynności kontrolne. O sposobie rozpatrzenia zastrzeżeń płatnika składek informuje się na piśmie.”

Z powyższej regulacji można wywieść, że ZUS dysponuje podstawą do przeprowadzenia dodatkowych czynności kontrolnych, gdy istnieje taka potrzeba na etapie i w związku ze zgłoszonymi przez płatnika zastrzeżeniami do sporządzonego i doręczonego mu wcześniej protokołu. Tym samym, jeśli zgłoszone przez płatnika w zastrzeżeniach do protokołu zarzuty nie wymagają podejmowania nowych działań przez ZUS, organ powinien ograniczyć swoje czynności do weryfikacji treści zastrzeżeń płatnika w oparciu o już zgromadzony materiał dowodowy, w tym poprzez skonfrontowanie zarzutów z tym materiałem.

Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia konieczność łącznej interpretacji art. 91 ust. 4 i art. 91 ust. 3 u.s.u.s. Ustawodawca jasno bowiem wskazuje w pierwszej kolejności na uprawnienie płatnika do zgłoszenia w zastrzeżeniach dodatkowych środków dowodowych, następnie zaś zezwala organowi na przeprowadzenie dodatkowych czynności kontrolnych w ramach rozpoznawania zastrzeżeń.

3. Etap rozpatrywania zastrzeżeń do protokołu kontroli a możliwe środki zaskarżenia

Środkiem ochrony prawnej przysługującym przedsiębiorcy w prowadzonym przez organ postępowaniu kontrolnym jest sprzeciw, uregulowany w art. 59 ustawy Prawo przedsiębiorców. Środek ten może być wniesiony wobec podjęcia i wykonywania przez organ kontroli czynności z naruszeniem przepisów prawa, które zostały wprost wymienione w powołanym artykule, m.in. prowadzenia kontroli w czasie nieobecności przedsiębiorcy lub innych wymaganych osób czy też w niewłaściwym miejscu lub czasie. Bez wątpienia zatem możliwość wniesienia sprzeciwu dotyczy czynności kontrolnych organu dokonywanych w ramach procedury kontroli uregulowanej w rozdziale 10 u.s.u.s. i rozdziale 5 ustawy Prawo przedsiębiorców.

Wątpliwości może budzić jednak kwestia, czy tego rodzaju środek zaskarżenia przysługuje po sporządzeniu przez organ i doręczeniu płatnikowi protokołu kontroli. Zdecydowana większość doktryny, jak również judykatury podnosi, że sprzeciw przysługuje na etapie kontroli, zaś kontrola kończy się z momentem doręczenia płatnikowi protokołu kontroli. Takie stanowisko prezentuje również sam organ.

Przy takim założeniu warto mieć na uwadze, że płatnik na etapie rozpatrywania zastrzeżeń do protokołu kontroli zostaje de facto pozbawiony możliwości ochrony swoich praw, co może doprowadzić do licznych nadużyć ze strony organu bez żadnych konsekwencji, prowadzących w efekcie do niekorzystnych dla płatnika rozstrzygnięć kontrolnych. Okoliczność dopuszczenia przez ustawodawcę na mocy art. 94 ust. 1 u.s.u.s. możliwości przeprowadzania przez organ dodatkowych czynności kontrolnych na etapie rozpatrywania zastrzeżeń do protokołu kontroli niejednokrotnie prowadzi bowiem do uzupełniania przez organ materiału dowodowego i prowadzenia czynności na szeroką skalę, zatem celowym wydaje się zapewnienie płatnikowi możliwości ich zaskarżenia. Uzasadnienie dla tej koncepcji może również stanowić wykładnia systemowa regulacji zawartych w rozdziale 10 u.s.u.s. zatytułowanym „kontrola wykonywania zadań z zakresu ubezpieczeń społecznych” pozwalająca na uznanie, że na proces kontrolny składają się wszystkie czynności kontrolne podjęte przez organ – od momentu rozpoczęcia pierwszych czynności kontrolnych do czasu zakończenia ostatnich czynności kontrolnych, zatem również tych podjętych w wyniku rozpatrywania zastrzeżeń do protokołu kontroli. W myśl niniejszego, można by uznać, że dopiero z momentem rozpatrzenia zastrzeżeń przez organ mamy do czynienia z całkowitym zakończeniem postępowania kontrolnego, co oznacza, że wszelkie czynności kontrolne podejmowane w celu rozpatrzenia zastrzeżeń podlegają możliwości ich zaskarżenia w drodze sprzeciwu przewidzianego w ustawie Prawo przedsiębiorców. Stanowisko to pozostaje jednak odosobnione mimo, że przemawiają za nim nie tylko podniesione powyżej argumenty, ale także względy celowościowe.

4. Kierunek działania organu kontroli

Co do zasady, w przypadku złożenia przez przedsiębiorcę sprzeciwu w oparciu o przepisy ustawy Prawo przedsiębiorców, ZUS wydaje postanowienie o odstąpieniu od czynności kontrolnych albo o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Mając jednak na względzie jednolite stanowisko organów kontroli w przedmiocie prawnej możliwości złożenia sprzeciwu wyłącznie do momentu sporządzenia przez organ protokołu kontroli, w przypadku złożenia sprzeciwu na czynności kontrolne podjęte na etapie rozpatrywania zastrzeżeń do protokołu kontroli należy spodziewać się wydania przez organ postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu w oparciu o art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ argumentuje niniejsze faktem zaistnienia „innej uzasadnionej przyczyny” uniemożliwiającej wszczęcie postępowania administracyjnego. Niemniej, wydane przez ZUS postanowienie nie jest pozbawione możliwości jego zaskarżenia, od tego postanowienia przysługuje bowiem zażalenie do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a następnie w przypadku negatywnego rozstrzygnięcia skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Warto natomiast pamiętać, że odmowa rozpoznania sprzeciwu powoduje, że czynności kontrolne nie zostają przez organ wstrzymane. Może zatem dojść do sytuacji, gdy jednocześnie z udziałem płatnika toczyć się będą dwie sprawy: wywołana wniesionym sprzeciwem i odmową jego rozpatrzenia przez organ oraz dotycząca prowadzonego postępowania w przedmiocie rozpatrzenia zastrzeżeń.

Monika Kocimska, radczyni prawna